Le 25 mai 2006 - 11 h 30 à 14 h 00 - Hôtel Hilton Québec

La gestion de la diversité dans les administrations publiques

Pour être efficace et respectée, une fonction publique doit être branchée sur la société qu’elle sert et, jusqu’à un certain point, en être le reflet. Or, le Québec change : il se diversifie par les diverses origines culturelles de ses citoyens, doit faire une place à des jeunes qui ont leur propre sensibilité, traverse une révolution technologique et vivra des défis considérables aux plans démographique et financier. Toutes ces mutations amènent des défis considérables à une fonction publique qui repose sur des façons de faire qui nous ont bien servies, mais qui ont vu le jour à une époque où le Québec n’était pas ce qu’il est aujourd’hui. Quels sont les principaux défis que soulève cette diversité croissante pour notre fonction publique ? Comment les relever ?

Plan de conférence

Raisons des réformes de l’administration publique

Dans presque toutes les sociétés auxquelles le Québec peut raisonnablement se comparer, les gouvernements ont entrepris ces dernières années des réformes de leur administration et à peu près partout, les raisons qui ont conduit les gouvernements à vouloir faire ces réformes sont à peu près les mêmes :

1. Les finances publiques précaires obligent les gouvernements à essayer de faire mieux avec ce qu’ils ont;
2. les nouvelles technologies offrent des possibilités;
3. un mécontentement des citoyens à l’endroit des services publics;
4. un discours selon lequel l’État serait devenu trop gros, trop complexe, trop immobile. Les gouvernements, un peu partout, sont tentés d’imiter des expériences étrangères.

Caractéristiques communes des réformes de l’administration publique

Je note aussi que ces réformes partagent souvent des caractéristiques communes. Ici comme ailleurs, il est question de mettre plus d’emphase sur la

1. la « qualité du service »;
2. le citoyen comme un client qu’il faut satisfaire;
3. le contrôle à posteriori et non plus à priori;
4. la gestion par résultat;
5. la déréglementation et la décentralisation;
6. Une reddition de compte accrue des fonctionnaires auprès des élus et un peu partout, des formules, comme par exemple les contrats de performance, qui lient le financement à l’atteinte de résultats se répandent.

Au fond, nous pouvons voir ces réformes qui se déroulent à peu près partout en Occident comme une espèce de contrat par lequel les autorités politiques, en théorie, octroient aux gestionnaires plus d’autonomie en contrepartie d’une performance accrue.

Pas de modèle unique ... Chacun son modèle.

Pendant les années, 80 et jusqu’à la première moitié des années 90, on a semblé penser qu’il pouvait exister UN modèle à suivre qu’on pouvait imiter et par exemple, les réformes introduites en Grande-Bretagne ou en Nouvelle-Zélande ont été très étudiées par les spécialistes. Aujourd’hui, en 2006, nous en sommes revenus et nous avons compris que si les États font à peu près tous face à des défis similaires, chacun doit trouver sa propre voie vers la mondialisation.

Chaque pays a son modèle de réforme parce que chacun possède ses conditions propres

Ces réformes, poussées par les mêmes raisons, prennent des aspects différents d’un pays à l’autre parce que les dirigeants politiques n’ont pas tous les mêmes :

1. idéologies (les rapports de force dans chaque société sont différents);
2. traditions administratives;
3. cultures politiques;
4. perceptions de l’urgence d’agir par la population.

Au Québec

Voyons maintenant cela en contexte québécois. Au mois d’avril 2003, le gouvernement qui nous a succédé a laissé entendre qu’il souhaitait se livrer à une réforme la plus ambitieuse de l’appareil administratif depuis les années 60. On parlait de « réingénérie ».

Le mot « réingénérie », pour ceux qui ne le savent pas, est dû à deux auteurs américains qui s’appellent Michael Hammer et James Champy. Pour eux, la réingénérie c’est « une remise en cause fondamentale et une redéfinition radicale des processus opérationnels pour obtenir des gains spectaculaires ».

En 2003, on pense à recentrer l’État sur l’essentiel …

Donc en 2003 il est, rappelez-vous, question de recentrer l’État sur ses missions essentielles. D’entrée de jeux, un certain nombre de gestes sont posés qui créent une espèce de perplexité dans l’opinion publique. S’installe un climat qui prédispose mal nos concitoyens à l’endroit de ce projet de réingénérie.

… mais en mai 2004, on modère la réforme

Puis au mois de mai 2004, le gouvernement dévoile finalement ses intentions à cet égard et dorénavant, il est question de simplifier, regrouper, recentrer les activités, programmes et structures. Les gens qui jusque-là étaient inquiets sont d’un coup désarçonnés par la relative modération des intentions qui sont rendues publiques à ce moment-là.

Vous avez tous vu que la réingénérie s’est progressivement transformée en quelque chose qu’on appelle aujourd’hui une « modernisation de l’État ».

Projet actuel de modernisation

Pour l’essentiel donc, ce que nous avons devant nous consiste premièrement à

1. faciliter l’accès des citoyens à des services gouvernementaux regroupés dans un guichet unique « Services Québec »;
2. accélérer le déploiement du gouvernement en ligne;
3. regrouper certains services administratifs;
4. créer une agence des partenariats privé-public du Québec;
5. transformer le ministère du Revenu en agence;
6. réduire les effectifs par attrition;
7. réviser l’existence de certains organismes;
8. planifier quelques partenariats privés/publics.

Les commentateurs politiques, journalistes et chroniqueurs ont expliqué cet adoucissement du projet de réingénérie par des raisons qui relèvent de la politique quotidienne, la politique partisane. Ils ont dit le gouvernement a fait telle ou telle coche mal taillée. Ce n’est pas faux bien sûr, mais je vous soumets que les gens qui ont analysé ce qui s’est passé, ont jusqu’ici proposé des explications assez superficielles.

Il a faut tenir compte de la culture politique héritée de l’histoire du Québec.

Moi je vous soumets que ce qui s’est passé s’explique par la difficulté de tous les gouvernements, y compris le mien, à prendre en compte un certain nombre des caractéristiques fondamentales du Québec et qui découlent de l’Histoire du Québec. Et je veux en parler parce que je crois qu’il y a là des leçons pour tous les gouvernements du futur. Quelle que soit leurs couleurs politiques. Moi, j’en suis en effet venu à la conclusion que pour qu’une réforme de l’administration publique, une réforme d’envergure, connaisse un succès durable, il faut qu’elle s’appuie sur des principes et sur une stratégie d’implantation qui vont correspondre à la culture politique de la société dans laquelle on se trouve.

La voie du Québec : concilier l’efficacité et le progrès social

Ces dernières années, tous gouvernements confondus, le Québec a su trouver une voie… sa voie propre, une voie qui cherche à concilier l’efficacité et le progrès social.

Pourquoi maintenant au Québec ont fait les choses de cette manière? Pour répondre il faut revenir à la culture politique propre au Québec et il faut remonter dans le temps pour comprendre le style de nos réformes d’administration.

Le sentiment d’infériorité des francophones appelle un État protecteur et un besoin de concertation.

Je crois qu’au Québec, le sentiment d’infériorité que les Francophones aux plans économique et politique, ont longtemps ressenti. Je crois que le rôle passé joué par l’Église catholique, je crois que ce sentiment d’être une toute petite minorité culturelle dans une mer anglo-saxonne, a constitué une société qui a fréquemment besoin d’être rassurée et qui pour cela s’est donné un État fort, un État protecteur qui valorise beaucoup ce que nous appelons ici la « Solidarité » et qui a instauré une tradition de dialogue, de concertation entre l’État et un certain nombre de groupes issus de la société civile, notamment les syndicats qui se perçoivent comme des interlocuteurs des pouvoirs publics et qui s’attendent à être traités comme tel. Il ne s’agit pas de savoir si c’est bon ou pas! Il ne s’agit pas de savoir si cela nous plaît ou pas! C’est comme ça au Québec! Et donc, pour moi, tout gouvernement passé, présent ou futur, tout gouvernement qui ne prendra pas en compte ces particularités de la société québécoise ne devra pas ensuite s’étonner si ses intentions se heurtent à un mur d’incompréhensions.

État : levier du développement collectif des francophones

Les Québécois d’aujourd’hui restent très attachés à la conception de l’État qui a émergé pendant la révolution tranquille des années 60 et aussi pendant les années 70. Soit celle de l’État comme levier de développement collectif des francophones. Pour tout gouvernement, toucher à l’État, c’est risqué. Parce que tout de suite il se trouvera des gens pour dire que vous souhaitez mettre en péril des acquis sociaux introduits pendant une période des années 60 et 70.

Et pour comprendre pourquoi, à la différence du reste du Canada, il y a au Québec un attachement si fort à l’État, il faut obligatoirement comprendre l’Histoire du Québec.

Les Bas-Canada : les francophones minoritaires … faits pour un petit pain … le nationalisme ethnique … la vocation agricole … l’entraide et la solidarité.

Quand on a créé le Canada d’aujourd’hui, on a évidemment réunifiés le Bas-Canada et le Haut-Canada et d’emblée, les francophones se sont retrouvés minoritaires dans ce nouveau pays. Ils se sont ensuite retrouvés massivement concentrés dans la ville du haut. Ils avaient ensuite, au moment de l’industrialisation, au début, les moins bons emplois et donc, les « Canadiens-français » comme on les appelaient à l’époque, se sont construits une image d’eux-mêmes qui pendant longtemps a été une image négative… nés pour un petit pain! L’Église tenait cette société du mieux qu’elle pouvait et elle a imposé comme idéologie dominante une espèce de nationalisme ethnique et passablement conservateur. Il s’agissait de survivre et on nous disait que la providence avait déterminé que les Canadiens-français, comme on les appelaient à l’époque, avaient une vocation agricole.

Et dans ce Québec, si vous voulez « d’avant la Révolution tranquille », se sont développées, des relations d’entraide, communautaires, de coopération qui sont d’origine rurale qui furent encouragées par l’Église et qui étaient, dans le contexte de l’époque, le moyen de préserver l’unité de la mission. Et dans une société qui pendant longtemps, a eu une conscience très aigue d’être relativement isolée et faible, et bien la notion de solidarité a développé de profondes racines. Encore aujourd’hui, avez-vous remarqué à quel point au Québec, et cela étonne tous les étrangers, il ne faut pas se chicaner au Québec. Cela s’explique par notre Histoire. Après 1960, l’État prend le relais du clergé et reprend à son compte cette idée de solidarité, de concertation et de dialogue pour justifier les grandes réformes qui ont été introduites et auxquelles nous sommes si attachées.

À mon avis ce sont le grand sociologue de l’Université Laval, Fernand Dumont, et quelqu’un qui est au sommet de sa carrière intellectuelle, Gérard Bouchard, qui ont chacun, à leur manière, le mieux expliqué cette Histoire du Québec,

Faiblesse de l’aristocratie sous les régimes français et anglais produit une socité moins hiérarchique

Vous voyez qu’au 18ième siècle, au 19ième siècle, la faiblesse de l’aristocratie, le fait que dans le fond, le régime français puis le régime britannique avait sommes toutes peu d’influence dans la vie quotidienne des gens. Le fait que nos ancêtres, les vôtres, moi les miens, pouvaient vivre assez loin des pouvoirs établis soit en courant les bois, soit en allant défricher des terres assez éloignées… tout cela a forgé finalement une société dans laquelle les relations entre individus sont assez égalitaires, assez conviviales, et vous ne trouverez pas cela dans les vieilles sociétés plus hiérarchiques européennes.

Cette conception de l’État reste dominante aujourd’hui

Cette conception de l’État reste dominante dans le Québec d’aujourd’hui. Et si vous ajouté à cela le très grand nombre de gens au Québec qui directement ou indirectement bénéficient des largesses de l’État, et bien vous comprendrez pourquoi à chaque fois qu’un nouveau gouvernement veut réviser quelque chose dans le fonctionnement de l’État, il se heurte à des résistances.

Les traits ancestraux existent toujours : tricotés serrés … mouvement coopératif … société civile … rapports hiérarchiques conviviaux.

Évidemment, par la suite, le Québec s’est développé mais la modernisation, l’urbanisation, l’industrialisation n’ont pas effacé complètement ces traits ancestraux et on voit encore aujourd’hui, je crois, une manifestation de cela partout. Encore aujourd’hui, ont dit du Québec, qu’il est « Tricoté serré ». D’où pensez-vous que cela vient le fait que le Québec soit « Tricoté serré »? Nous n’échappons pas si facilement à son passé. C’est pour ça, par exemple, que le mouvement coopératif est si puissant au Québec, si tellement plus présent que partout ailleurs. C’est pour cela que la société civile québécoise fourmille de toutes sortes d’associations communautaires qui s’attendent à être consultées et qui s’attendent à dialoguer sur une base continue avec le gouvernement.

Au Québec, d’ailleurs, certains de mes nouveaux collègues à l’université ont beaucoup étudié les rapports hiérarchiques entre employeurs et employés, entre patrons et employés. Au Québec nous nous attendons à ce que le « boss » reste parlable, abordable, convivial, ne se prenne pas pour un autre. Les étrangers par exemple, lorsqu’ils viennent ici sont frappés par cette espèce de convivialité des rapports entre Québécois, notamment par ce tutoiement si répandu au Québec. Vous remarquez, on se dit « Tu » très spontanément au Québec.

Une modernisation sans rupture qui préserve l’identité francophone … grands sommets, tables de concertation.

Bref, mon point est que depuis 1960, le Québec se modernise mais dans cette modernisation, il y a aussi des continuités avec notre passé, pas juste des ruptures. Cela donne donc une société très moderne bien sûr mais dans laquelle il y a aussi un attachement très profond à un certain nombre d’institutions chargées d’assurer finalement la préservation de l’identité francophone et en plus évidemment, tous les gouvernements du Québec depuis les années 70, donc remontant à Monsieur Bourassa, ont pris acte de cette particularité et l’ont intégrée à leur stratégie. Par exemple les premiers grands sommets de concertation entre l’État, les syndicats et les patrons partent des années 70. Après, à partir de 1995, le gouvernement de Monsieur Bouchard va approfondir cela en multipliant les grands sommets menant à celui du déficit zéro, mais en multipliant aussi toutes ces tables de concertation intersectorielles dans la main-d’œuvre, dans l’agroenvironnement, dans les affaires municipales, dans le développement régional ou les dossiers concernant les femmes, les jeunes ainsi de suite.

Évidemment, dans les années 90, on a approfondi cela en raison des compressions budgétaires qui forçaient évidemment le gouvernement à essayer de se trouver des partenaires.

État national et un levier collectif pour sortir de l’infériorité … État= Nous

Donc comprenez-vous à partir du moment où nous introduisons ou un gouvernement veut introduire des changements qui à tort ou à raison sont perçus comme radicaux, sont perçus comme voulant opérer une espèce de « cassure »… alors ils heurtent de front des perceptions, des valeurs, des façons de faire qui sont profondément ancrées dans la société québécoise. Autrement dit, les Québécois, encore aujourd’hui voient leur État, pas seulement comme leur État national, mais comme le levier qui leur a permis collectivement de s’extraire d’une situation d’infériorité.

Ce sont des choses que j’ai comprises plus clairement quand je n’étais pas dans la bulle de l’action politique quotidienne. Donc, comme au Québec l’État est perçu comme l’incarnation du « Nous » et bien vouloir y toucher, c’est perçu comme une attaque contre certaines des valeurs collectives qui ont permis aux francophones de durer contre vents et marées et vouloir donc le faire par-dessus le marché sans un dialogue continuel avec tous ces groupes qui s’attendent à être consultés, bien c’était comme leur dire « Vous n’existez pas ».

Les mentalités évoluent plus lentement que les structures …. Il faut préserver les acquis sociaux et le dialogue.

Tout cela pour dire que les mentalités évoluent toujours beaucoup plus lentement que peuvent être transformées les structures de l’État et l’idée que les gens se font de ce que devrait être le rôle de l’État, cela limite fortement la marge de manœuvre des gouvernements. Autrement dit, la volonté politique c’est beau, c’est bien, mais cela ne suffit pas.

Il est certain que tout projet de réforme administrative majeure de l’État dans l’avenir, s’il veut avoir une chance de réussir, doit être perçu comme quelque chose qui ne mettra pas en péril les acquis sociaux auxquels les gens sont très attachés et à mon avis ne peut pas se faire et ne pourra pas se faire en faisant l’économie de tous ces processus de dialogue entre corps constitués auxquels les gens sont habitués dans notre société.